党的十八大以来，我国基层治理体系得到完善，基层治理效能大幅提高。“十四五”规划提出要坚持党的全面领导，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，促进群众、群团和社会组织参与，及时就地化解社会矛盾风险，为社会安全和民生改善筑牢坚实基础。然而，现实中基层治理依然面临种种困境，基层治理中的权责失衡、形式主义、自治弱化、能动性不足等问题也逐渐凸显。

治理所需的“相互信任”不足。信任是治理的基础。公共管理实践表明，管理绩效取决于管理者和被管理者的良性互动和信任合作。但由于种种原因，政府与民间社会彼此存在较大的信任障碍，导致共识性合作难以深入或者索性难以达成。一方面，政府对社会自治缺乏足够信任，担心社会（包括已经存在的社会组织、社会团体、行业协会）能力不足，或者害怕社会成为自己的“对手”（而不是“帮手”），通常把政府（官方）的引领、指导、服务作用直接发挥到全程包办的地步。另一方面，民间社会对于政府政策和行为也缺乏足够信任，较少给以善意解读。特别是在规制秩序、限制开发、规范行为等方面，有时民间社会与政府之间难以形成共识，使为解决某一问题而采取的治理方案或行动得不到广泛的社会支持、社会参与和配合，变成了政府单方面的行动。

“治理不足”和“治理过度”并存。人们通常所说的“和尚吃水”和“九龙治水”两种现象，表明“治理空白”与“治理过度”并存。在日常事务中，因为责任人不确定、责任不明确或者缺乏有效的问责机制，一些关系民生问题的基层事务常常被忽视，遇到麻烦和问题互相推诿，于是容易出现“治理空白”（无人负责、放任不管）的现象。另外，在出现重大事件或危机，或者当高层特别关注到某种问题的时候，又可能出现“治理过度”（多头管理、层层加码）的情况。

结构性传导阻滞难以打通。基层是社会信息的源头、政策实施的末端。保证基层信息最大限度地传递给决策部门，决策信息又能最大限度地传递和落实至基层部门和民众，是实现基层治理有效性的保障。然而，如果我们将治理结构划分为上层—中层—基层三个层面，并依据这样的结构去观察现实，通常会发现信息过滤、信息截留、信息扭曲的现象。科层制和属地化管理经常会导致结构性的传导阻滞：中央的惠民政策十分好，层层落实下去，传递到基层有时打了折扣；基层的问题和危机十分严重，但层层传递上去，基本面看起来还好。政策被有选择地执行，决策所需信息被有选择地传递；好消息被放大，坏消息被压缩。在网络自媒体如此发达的今天，信息传递本来不太可能被阻滞，但网络舆情陷阱的存在，使发布信息通常又被当作治理的对象，这在很大程度上影响和阻碍了信息的正常传递。

基层治理所需要的社会自治能力难以提升。如果社会能够自我规范、自我约束和自我管理，那就不需要政府太多操心。因此，推进社会自主、自助、自治发展，提升社会组织和团体的自治能力，本身就是基层治理的重要内容。然而，现实中，由于社会自治能力相对薄弱，基层治理不得不更多地依赖党政部门，结果是：社会总是处于被动地位，主动扮演被治理的角色；社会成员形成了对党政机构的依赖，几乎任何需求都首先找党政部门，而不是寻求社会自组织的帮助。经验研究显示，制度约束和资源限制是制约社会自治能力的主要因素。其中基层社会公共资源相对不足，特别是农村社区公共经济和公共财政的不发展，在很大程度上限制了基层力量的发展，最突出的表现就是，基层工作待遇得不到改善，本地人才留不住，外地人才难引进。

总之，这些年尽管党政部门不断强调要实现资源、管理、服务“下沉”和“前移”，一切向基层倾斜，但基层治理依然面临诸多困难，难以马上得到破解，还需要持久的改革和创新努力。

  （《北京日报》 2023年10月16日）